Las formas de participación social en el campo de la salud en Uruguay son variadas y reconocen
distintos periodos. La construcción del SNIS Sistema Nacional Integrado de Salud desde 2005 en
adelante fue un cambio revolucionario luego de décadas de crisis del sector salud y deterioro de la
atención pública. En ese proceso la participación social jugó un rol importante y el nuevo sistema
recogió planteos programáticos de los movimientos sociales, jerarquizando específicamente la
participación de usuarios y trabajadores. La estructura legal del SNIS incluye representantes de
usuarios y trabajadores en la Junta Nacional de Salud (JUNASA), en el directorio de ASSE
(principal prestador público), en las Juntas Departamentales y Locales de Salud y en los Consejos
Asesores y Consultivos por institución. Distintos actores y diversas investigaciones han señalado
los avances y las dificultades de este proceso inconcluso. Cada una de sus etapas requeriría mayores
reflexiones e investigaciones que arrojen luz sobre los desafíos futuros.
Entre los muchos temas relevantes que estas experiencias nos presentan nos interesa en este informe
abordar una de ellas : la formación de promotores sociosanitarios (también denominados
promotores de salud o agentes comunitarios de salud) y en particular las iniciativas llevadas
adelante en este campo por la Red de Municipios y Comunidades Saludables desde 2020 hasta la
actualidad.
La estrategia de Municipios y Comunidades Saludables tiene antecedentes de larga data en Uruguay
registrándose las primeras experiencias en los años 90. En el marco de la reforma de la salud que da
lugar al SNIS la estrategia MCS fue retomada mediante acuerdos entre el MSP y los gobiernos
municipales. Los municipios como tercer nivel de gobierno son una novedad institucional en
Uruguay iniciada en 2010. Desde estas experiencias a fines de 2019 se realizaron una serie de
intercambios entre algunos gobiernos municipales y departamentales, distintas áreas de la
Universidad de la República y las organizaciones de usuarios de la salud (MNUSPP, EPUS, OUSO)
así como la Organización Nacional de Jubilados y Pensionistas ONAJPU, con miras a conformar
una Red Nacional de Municipios y Comunidades Saluldables. La fundación de esta red estaba
prevista como una jornada presencial con instancias centrales y talleres sobre temas priorizados
para marzo de 2020. La declaración de emergencia sanitaria por la pandemia del COVID 19 no
permitió su realización presencial pero los actores involucrados resolvieron hacerla en forma virtual
de todas formas. En un escenario lleno de incertidumbres y ante un fuerte mensaje hegemónico de
paralisis y aislamiento, la Red MCS resolvió mantener un intenso funcionamiento virtual e
implementar distintos ciclos de talleres. Esa dinámica permitió realizar muchos talleres más que los
que previstos anteriormente. En 2020 se realizaron 16 talleres sobre temas priorizados por las
organizaciones sociales que apuntaron a un abordaje integral de la crisis sanitaria con una mirada
desde las comunidades. Durante 2021 y 2022 esta dinámica continuó y se amplificó, combinándola
con encuentros presenciales en seis departamentos del país, llegando a más de 50 talleres en los
tres años.
En ese marco se jerarquizó una línea de trabajo de formación de promotores que resumiremos en
este informe. Entre otras fuentes este informe recoge elementos del libro Construyendo Salud
Desde los Terrritorios publicado a fines de 2021 y presentado en las Jornadas de Investigación de la
Facultad de Ciencias Sociales 2022 por María Seijo, Elizabeth Meizoso y Pablo Anzalone y de la
ponencia presentada en las Jornadas de Extensión del área Salud de la Udelar en octubre 2022 por
Pablo Anzalone. Los actores involucrados fueron las organizaciones sociales, los gobiernos
municipales y la academia, que integran la Red MCS contando con el apoyo y la participación de
diversos colectivos e instituciones según los temas abordados.
CURSO DE ANIMADORES DE REDES COMUNITARIAS 2020
En el año 2020 surgió en el Grupo Municipio y Comunidad Saludable del Municipio A de
Montevideo la iniciativa de realizar un Curso de Formación de Animadores de Redes Comunitarias,
una forma de denominar a los Promotores de Salud o Agentes Comunitarios de Salud.
En 2020 el contexto era particularmente complejo. La propuesta del Curso fue asumida por la Red
de Municipios y Comunidades Saludables con participación del área de Educación Permanente de
Fac. De Medicina, del Instituto de Psicología de la Salud y el Proyecto Udelar “Descentralización y
Participación en Salud integrando la Trama local de Cuidados” que incluyó Fac. Medicina, Fac
Ciencias Sociales y Fac. Enfermería.
Entre las definiciones del Curso estuvo no partir de una currícula pre estructurada. Se realizaron
tres reuniones abiertas preparatorias via zoom que permitieron interactuar con las personas
interesadas (más de 40 personas en cada reunión) , recoger inquietudes para ir conformando el
programa del curso.
El Curso se inscribió dentro de los Cursos de Educación Permanente de la Udelar a través de la
Unidad de Educación Permanente en Salud de la Facultad de Medicina. En el equipo docente se
integraron referentes (voluntarios) de la Red MCS y docentes de la Facultad de Medicina . Para
potenciar la labor de las personas de la Red MCS que contaban con mas experiencia comunitaria se
organizó y llevó adelante un Pre-Curso de Tutores. Los “Tutores” fueron referentes de las
organizaciones comunitarias que se formaron para apoyar la elaboración de proyectos de
intervención social en el marco del curso de Animadores de Redes . En los hechos colaboraron
activamente en la coordinación de todo el curso y en las discusiones en subgrupos en cada jornada.
La dinámica del curso incluyó : a) talleres quincenales sobre temas específicos, según programa del
curso, con tres o cuatro exposiciones iniciales disparadoras y luego intercambios en subgrupos o
plenaria. Se realizaron relatorías de cada taller, llegando en total a 8 talleres y una jornada final del
curso . b) táreas a realizar por parte de cada participante o de grupos de participantes, con
evaluación y devolución de los tutores. c) Elaboración de un proyecto de fortalecimiento de la
labor comunitaria con tutoría de apoyo. Análisis en taller de los proyectos elaborados por los
participantes contando con el aporte de especialistas en cada tema . Estudio de las condiciones de
factibilidad para la implementación de los proyectos elaborados y la transversalidad de los temas de
cada proyecto. d) Jornada de cierre del año con evaluación de los resultados obtenidos y
perspectivas.
Elementos que surgieron en este proceso
La pandemia fue un tema obligado en esta formación. Un elemento muy jerarquizado en las
percepciones de los participantes fue la Solidaridad y la Empatía como dos valores centrales de la
respuesta social . Se destacó la rapidez con que se organizó la comunidad para generar respuestas.
Podemos hablar de una “genética de la solidaridad” se dijo. Ya en otras circunstancias críticas el
pueblo uruguayo ha tenido esa manera de reaccionar y aportar. En las respuestas solidarias jugó un
rol clave la organización de los vecinos, en algunos casos pre existente y en otros con
nucleamientos que surgieron en ese momento. Esa capacidad para mantener las redes y crear otras
nuevas es muy destacable. Vale señalar las iniciativas para acompañar y contener a distintas
poblaciones afectadas como adultos mayores y también a los equipos de salud. Ejemplos de ello
fueron los dispositivos de psicólogos para la escucha solidaria, o los colectivos en muchos barrios
que cocinaban varias veces por semana para llegar a poblaciones necesitadas . Las Ollas Populares,
mucho tiempo después del comienzo de la pandemia, siguen siendo una respuesta potente a la
crisis alimentaria.
En el Curso una frase enfatizada y simbólica de este proceso fue “me cuido y te cuido”.
Cuidarme yo y cuidar al otro es una síntesis de un sentimiento colectivo que surgió en esta
coyuntura. Es significativa la percepción de coincidencia entre los participantes del taller. “ Deja la
impresión de que estamos todos en la misma”. “Todos estamos haciendo algo que tiene que ver
con las otras y otros”. Esta solidaridad emerge inducida por una crisis económica unida a una crisis
sanitaria. Estas dos dimensiones dan como resultado un universo de acciones, de personas,
individual o colectivamente, que le ponen freno a la mercantilización. Escuchamos como
se han recompuesto los vínculos familiares. También aparecen otras cosas no deseadas como la
violencia de género. “La pandemia sacó lo mejor y lo peor de todos” se dijo. Mostró una
sociedad vulnerable y muchas fortalezas en el entramado social. Tuvimos un sistema de salud, se
enfatizó . Esta es una oportunidad para pensar desde una nueva cultura, para vivir mejor. Somos lo
que hacemos pero principalmente lo que hacemos para cambiar lo que somos. Formarnos para eso
es el sentido del curso, se concluyó.
La elaboración de proyectos de intervención comunitaria fue uno de los ejes principales del Curso.
Como resultado de este proceso se formaron grupos de trabajo que discutieron y redactaron
proyectos sobre seis áreas temáticas priorizadas : Seguridad y soberanía alimentaria,
Comunicación comunitaria, Consumos problemáticos de sustancias, Personas Mayores, Infancias y
Adolescencias y Mujeres en situación de vulneración.
Cada proyecto fue elaborado por un grupo de participantes y discutido colectivamente en régimen
de taller poniendo el énfasis en los componentes transversales que tienen. También se invitó a
referentes en cada tema a hacer consideraciones que contribuyeran a la elaboración de los
proyectos. La impronta fundamental fue la participación social para el desarrollo de los proyectos.
La planificación participativa y la elaboración de proyectos fue un tema desarrollado
específicamente en una de las jornadas y ampliado durante todo el curso.
FORMACION DE PROMOTORES EN 2021
Asumiendo la formación como un espacio permanente de la Red MCS en 2021 a partir de junio y
hasta noviembre se llevaron adelante 8 Seminarios que incluyeron 12 talleres dirigidos a todas las
personas y colectivos interesados en la formación como promotores de salud. La metodologia fue
virtual y también grupos presenciales llegando a muchas localidades del país.
En los seminarios se abordaron los siguientes temas:
1) Salud comunitaria: con enfoque de aps atención primaria en salud. Promoción de salud y
participación social. Una mirada integral de la salud. Rol de los promotores de Salud.
Comunicación, educación, acción comunitaria. Humanismo en atención a la salud y cuidados.
Abordaje práctico de experiencias y herramientas.
2) Crisis alimentaria seguridad y soberanía alimentarias : conceptos fundamentales. Crisis
alimentaria por déficit y por excesos. El derecho a una alimentación saludable y suficiente. Sistemas
Alimentarios. Ollas Populares. Huertas familiares y comunitarias. Cambios de hábitos alimentarios.
Abordaje práctico de experiencias y herramientas.
3) Salud mental abordajes comunitarios :prevención y promoción. Depresión. Suicidios. Consumos
Problemáticos de Drogas. Efectos de la pandemia y problemas estructurales. Abordajes
comunitarios. “Buen Vivir”. Convivencia familiar y social. Abordaje práctico de experiencias y
herramientas.
4) Ambiente, Salud y Enfermedades Crónicas :principales causas de enfermedad y muerte.
Determinantes ambientales, socio-económicos, emocionales y culturales. Prevención y Promoción.
Impactos de la crisis pandémica y los estilos de vida. Salud bucal. Accidentes. Abordaje práctico de
experiencias y herramientas.
5) Generaciones, Etnia y Promoción de Salud :promotores de salud en la infancia, adolescencia,
juventud, adultos, personas mayores . Etnias y Salud.
6) Género y Promoción de Salud :violencias patriarcales. Nuevas Masculinidades . Estereotipos
de masculinidad perjudiciales para la salud. Feminismos y promoción de salud. Salud sexual y
reproductiva.
7) Salud y Cuidados:políticas de cuidados. Sistema Nacional de Cuidados. Autonomías y
dependencias en personas mayores, personas con discapacidad, niñez. Estrategias de prevención y
retraso de la dependencia. Centros Diurnos. Abordaje territorial y descentralización participativa en
los cuidados. Rol de las AJUPEN (Asociaciones de Jubilados y Pensionistas), las comunidades y los
gobiernos locales. REDAM (Red de Adultos Mayores). Enfoque de género en los cuidados.
8) Salud y Trabajo :salud de los trabajadores. Condiciones laborales y espacio de reproducción
social. Derecho a saber y a participar. Monitoreo permanente de la salud laboral. Investigaciónacción.
Modelo obrero italiano. Convenio OIT 155. Formalización e informalidad laboral.
Estrategias de prevención.
En la mitad de los seminarios se realizaron dos talleres por cada seminario, uno abordando los
conceptos generales y los debates o cuestiones teóricas y otro mas práctico sobre herramientas y
experiencias concretas.
IAP Y FORMACIÓN DE PROMOTORES SOCIO-SANITARIOS 2022
El plan de trabajo para 2022 fue discutido ampliamente en la Red MCS, se hicieron reuniones con
Onajpu, Organizaciones de Usuarios de Salud, Redam, municipios e intendencias participantes y
también talleres abiertos para su consideración. Allí se acordaron tres grandes ejes 2022:
a) un Curso sobre Investigación Acción Participación IAP y Planificación Participativa en Salud
con 4 jornadas entre abril y junio.
b) la Formación de Promotores 2022 con sus respectivos talleres .
c) la realización de encuentros presenciales en distintos departamentos del país para fortalecer las
redes territoriales y preparar una Conferencia Nacional de Salud Comunitaria.
Curso sobre IAP
El Curso introductorio sobre IAP contribuyó al fundamento y la metodología de la formación de
promotores a través de jornadas abordaron los siguientes temas:
a) Planificación participativa. Diagnósticos Locales. Problemas Críticos. Objetivos Sanitarios
Locales. Respuestas a la emergencia y planificación a mediano y largo plazo. Evaluaciones,
sistematizaciones, rendición de cuentas y nuevas planificaciones.
b) IAP. Orígenes. Orlando Fals Borda, Paulo Freire. Desarrollos. Estado actual. Vigencia. Principios
metodológicos. Academia y Comunidades.
c) Experiencias de IAP en el campo de la salud en Uruguay: Enfermería Comunitaria, Participación
Social en Salud, Trama Local de Cuidados.
d) IAP de cara a los problemas críticos de hoy. Rol de los movimientos sociales en los cambios
societales. Criterios para la creación de Proyectos de acción comunitaria, analizando los proyectos
elaborados en el Curso de Animadores de Redes Comunitarias de 2020. Elaboración de nuevos
proyectos.
Se coordinó para profundizar este curso inicial en un curso posterior sobre Orlando Fals Borda y los
orígenes de la IAP que brindó el especialista colombiano Nicolas Herrera Farfan y un curso sobre
IAP aplicada organizado por Apex Udelar que brindó el prof. Humberto Tommasino.
Formación de Promotores 2022
Este espacio permanente organizó entre el 1° julio y 28 de octubre 8 talleres quincenales cuyos
temas fueron :
1) Objetivos Sanitarios Nacionales y Locales al 2030. 1° de julio. Esta instancia coincidió con
una consulta pública convocada por el MSP Ministerio de Salud Publica sobre OSN 2030 y el taller
de la Red MCS permitió culminar un proceso de consultas e intercambios con un documento
entregado al MSP que tiene 22 páginas de propuestas y señalamientos. Estas propuestas son una
referencia para los debates en materia de salud con una mirada prospectiva .
2) Participación Social, Promotores de Salud y Planes Locales. 17 de julio. Se abordaron los
temas : Gobernanza y cogestión. ¿Para qué participamos? ¿Cómo participamos? Se presentaron y
discutieron estos conceptos a partir de distintas experiencias del país: Montevideo, Artigas,
Durazno, Maldonado, Rio Negro.
3) ¿Qué pasa con nuestra salud mental? 5 agosto. El Frente Antimanicomial, la Mesa Local de
Salud Mental del Oeste de Montevideo y el Instituto de Psicología de la Salud de la Fac. De
Psicología aportaron miradas que despertaron el intercambio. ¿Cómo cuidar al cuidador? fue uno de
los énfasis del taller.
4) Drogas: una mirada desde las comunidades . 26 de agosto. Los aportes de referentes de larga
data en el tema y las experiencias del programa Aleros, de organizaciones sociales como la
Fundación Madres del Cerro, Mi Cerro Sin Drogas y otras permitieron diferentes enfoques y
debates. El resultado fue la percepción colectiva sobre la necesidad de seguir profundizando en el
tema y fortaleciendo las prácticas comunitarias. Para ello se está organizando un nuevo curso
intensivo para el mes de febrero .
5) Infancias y crisis en uruguay. 16 de setiembre. Los aspectos nutricionales, educativos,
sanitarios y de cuidados de la infancia en Uruguay fueron encarados como dimensiones vinculadas.
Hay una vulneración de derechos de la infancia que está en aumento, con sobredemanda de los
equipos de trabajo en territorios. Al mismo tiempo el INAU Instituto Nacional de A devuelve a
rentas generales 40 millones de dólares. Se percibe un retiro del Estado en los territorios. Aumenta
la pobreza infantil y sus consecuencias afectan las posibilidades de desarrollo de niñas, niños y
adolescentes, e impactan en todo el ciclo de vida.
6) Politicas de Cuidados y prevención desde los territorios 30 de setiembre. El abordaje del
Sistema Nacional de Cuidados y los Centros de Día estuvieron centrados en las formas para
prevenir de la dependencia desde los territorios y con participación social. Se realizó a esos efectos
la presentación de una investigación Udelar (en la que ONAJPU Organización Nacional de
Jubilados y Pensionistas y REDAM fueron contrapartes sociales) con cerca de 40 entrevistas a
referentes de las organizaciones de personas mayores, académicos y responsables de políticas
públicas y 36 talleres abiertos en el marco de la Red MCS. En esta jornada las intervenciones de
Onajpu, Redam, Equipo de Representación de Trabajadores en el BPS Banco de Previsión Social,
Sindicato de Asistentes Personales, Sindicato de Trabajadoras Domésticas y muchas otras
enriquecieron la reflexión colectiva. Los Centros de Día del Sistema Nacional de Cuidados deben
ser como los CAIF Centros de Atención a la Infancia, se dijo, con alcance en todo el territorio
nacional y participación activa de los actores sociales.
7) Discapacidades. 14 de octubre. Basado en los planteos de referentes de distintas organizaciones
de personas con discapacidades y en particular del Consejo de Participación de Personas con
Discapacidad de Montevideo, el taller incorporó muchos testimonios de las situaciones existentes
en este plano. Terminó siendo una instancia muy movilizadora en lo emocional y al mismo tiempo
reflexiva sobre las políticas públicas a construir para asegurar la accesibilidad, los derechos y la
participación de las personas con discapacidades.
8) Salud de los Trabajadores 28 de octubre, con aportes de la cátedra de medicina laboral de
facultad.de medicina y la comisión de salud del pitcnt. Entre otras experiencias se abordó la
investigación sobre riesgos y daños a la salud que se producen en los sectores de la construcción
(coordinado con el Sindicato Unico de la Construcción SUNCA), la salud privada (Federación
Uruguaya de la Salud FUS) y el transporte ( Unión Nacional de Trabajadores del Transporte
UNOTT).
La redacción inicial de este informe estuvo a cargo de Pablo Anzalone con observaciones de Zoraida Fort y en su discusión y aprobación participaron además María Seijo, Ricardo Larrañaga, Elizabeth Meizoso, Dieva Larrosa, Gerardo Falco, Gabriel Tapia, Zulis Goyen y Jorge Bentancur en representación de la Red de Municipios y Comunidades Saludables.
